Предварительное издание

РЕЗОЛЮЦИЯ 1741 (2010)¹

Соглашения о реадмиссии: механизм возвращения нелегальных мигрантов

1. Соглашения о реадмиссии закрепляют и определяют обязанность государств разрешать возвращение на свою территорию собственных граждан и определяют условия, при которых государства, являющиеся сторонами таких соглашений, обязаны разрешать въезд на свою территорию гражданам третьих стран, которые транзитом проследовали через их территорию. Они облегчают и ускоряют исполнение решений о возвращении нелегальных мигрантов, а также могут служить для стран происхождения или транзита стимулом для ужесточения своего миграционного контроля. Существуют различные точки зрения на соглашения о реадмиссии: одни считают их важным элементом стратегии управления миграционными потоками в государствах-членах Совета Европы, другие же считают их инструментом, облегчающим принятие неоднозначных решений о возвращении, а также элементом подвергающегося критике процесса "вынесения европейскими странами миграционного контроля за пределы своей территории".

2. Можно утверждать, что соглашения о реадмиссии делают ситуацию более транспарентной, поскольку в них четко указываются процедурные условия реадмиссии, предшествующие исполнению решения о возвращении. При аккуратном применении эти соглашения могут способствовать сокращению периода неопределенности для иммигрантов или содержания их под стражей, поскольку эти соглашения облегчают и ускоряют исполнение решений о возвращении. Сторонники соглашений о реадмиссии утверждают, что эти соглашения носят нейтральный характер с точки зрения прав человека и представляют собой лишь инструмент удаления нелегальных мигрантов. Озабоченность по поводу соблюдения прав человека обычно возникает тогда, когда решение о выдворении соответствующего лица, то есть решение о возвращении, принимается, а не тогда, когда это решение исполняется на основании соглашения о реадмиссии, если только за истекший период ситуация в стране реадмиссии не изменилась.

3. Существует, однако, опасность того, что соглашения о реадмиссии прямо или косвенно создают угрозу для прав человека нелегальных мигрантов или лиц в поиске убежища. В частности, существует опасность, что отсылающая страна или страна реадмиссии не выполнит свои обязательства по Женевской конвенции о статусе беженцев (Женевская конвенция 1951 года) и по Протоколу к ней 1967 года, а также по Европейской конвенции о правах человека, воспользовавшись соглашением о реадмиссии для приведения в исполнение сомнительного решения. Процесс возвращения следует рассматривать в целом, исходя из того, что соглашения о реадмиссии являются лишь одним из важных элементов.

4. Основной повод для озабоченности связан с реадмиссией граждан третьих стран. Нелегальные мигранты, возвращаемые в страну, которая не является их страной происхождения, могут в конечном итоге оказаться в неопределенной ситуации. Существует опасность, что возвращаемые граждане третьих стран могут подвергнуться так называемому "поточному выдворению", то есть могут быть отправлены в свою страну происхождения, не получив возможности подать просьбу о предоставлении убежища, или без рассмотрения своей просьбы о предоставлении убежища в какой-либо из стран, через которые они проследовали. Некоторые соглашения о реадмиссии предусматривают ускоренные пограничные процедуры, которые фактически могут помешать мигрантам подать просьбу о предоставлении убежища или дать повод усомниться в обоснованности этих процедур.

5. Статистические данные о количестве лиц, принудительно возвращенных с помощью соглашений о реадмиссии, получить весьма сложно. Государства не располагают соответствующими статистическими сводками либо не склонны публиковать их. Положение возвращенных лиц оценивается редко. Такое отсутствие информации не позволяет тщательно оценить эти инструменты.

6. Крайне важно при проведении переговоров о заключении соглашений о реадмиссии и при их применении в полной мере учитывать права человека соответствующих нелегальных мигрантов. Более того, крайне важно для лучшего понимания и оценки этих инструментов собирать данные о результатах и порядке их применения. В связи с этим Парламентская ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:

6.1. заключать соглашения о реадмиссии лишь с теми странами, которые соблюдают соответствующие стандарты прав человека и Женевскую конвенцию 1951 года, располагают хорошо функционирующими системами предоставления убежища, защищают право своих граждан на свободное передвижение и не предусматривают уголовное наказание за несанкционированный въезд в данную страну или выезд с ее территории;

6.2. в полном объеме выполнять обязательства по Европейской конвенции о правах человека, и в частности статью 3 Конвенции, по Женевской конвенции 1951 года и другим соответствующим документам в области прав человека, а также принятые Советом Европы "Двадцать руководящих принципов принудительного возвращения" при реадмиссии нелегальных мигрантов в соответствии с соглашением о реадмиссии, или обращаясь с просьбой об исполнении решения о возвращении нелегального мигранта на основании такого соглашения;

6.3. ратифицировать и полностью и эффективно соблюдать Протокол № 4 к Европейской конвенции о правах человека, который, в частности, запрещает коллективную высылку иностранцев;

6.4. выполнять руководящие принципы защиты прав человека Совета Европы в контексте ускоренных процедур предоставления убежища;

6.5. обеспечить, чтобы перед применением соглашения о реадмиссии лица в поиске убежища имели возможность подать просьбу о предоставлении убежища, а также воспользоваться эффективными средствами правовой защиты с приостанавливающим действием, которые предполагают рассмотрение фактов и соответствующего законодательства независимым национальным органом;

6.6. проверять, чтобы в тех случаях, когда государства-члены применяют концепцию "безопасной третьей страны" в отношении лиц в поиске убежища, обращения которых не были рассмотрены по существу, страна назначения действительно была безопасной для данного конкретного лица в поиске убежища, что предполагает, что данная страна будет соблюдать права человека соответствующего лица, предоставлять доступ к надлежащей процедуре получения убежища и выполнять Женевскую конвенцию 1951 года;

6.7. включать в соглашения о реадмиссии положение, требующее, чтобы направляющая страна всегда в первую очередь пыталась вернуть соответствующее лицо в страну происхождения, прежде чем обращаться с просьбой о реадмиссии к стране, через территорию которой данное лицо лишь проследовало транзитом;

6.8. включать в соглашения о реадмиссии положение, требующее, чтобы запрашивающая страна до обращения к третьей стране с просьбой о реадмиссии проверяла, что эта третья страна, осуществляющая реадмиссию, предоставит данному лицу доступ к минимальным социальным правам. Если установить это не представляется возможным, реадмиссия не должна проводиться, а запрашивающая страна вместо этого должна предоставлять соответствующему лицу доступ к таким правам в течение всего периода его пребывания на своей территории;

6.9. обеспечить, чтобы прошедшие реадмиссию граждане третьих стран не оказывались в затруднительном положении в транзитной стране, производящей реадмиссию, не имея возможности вернуться в свою страну происхождения;

6.10. изучить последствия применения положений соглашений о реадмиссии, которые предусматривают ускоренные процедуры в отношении мигрантов, задержанных вблизи границы между сторонами, для того чтобы убедиться в том, не применяются ли на границах сомнительные формы и методы работы;

6.11. принять меры к тому, чтобы соглашения о реадмиссии содержали соответствующие правовые гарантии защиты мигрантов от любых нарушений их прав человека, и чтобы права мигрантов, в частности права уязвимых категорий, были конкретно прописаны в соглашениях;

6.12. обеспечить, чтобы страна происхождения соответствующего лица не получала каких-либо свидетельств или информации о том, что направляющая страна получила просьбу о предоставлении убежища;

6.13. обеспечить, чтобы соглашения о реадмиссии предусматривали наличие системы, позволяющей надлежащим образом осуществлять мониторинг и оценку выполнения соглашения, а также ежегодную публикацию властями страны реадмиссии отчета, содержащего, как минимум, статистические данные о судьбе прошедших реадмиссию лиц (по таким вопросам, как содержание под стражей, освобождение, выдворение, доступ к системе предоставления убежища и т.д.);

6.14. постепенно отказаться от старых двусторонних соглашений о реадмиссии, заменив их новыми, более современными соглашениями, в полной мере обеспечивающими соблюдение стандартов Совета Европы в области прав человека;

6.15. проводить количественный и качественный анализ функционирования и результатов соглашений о реадмиссии, сторонами которых они являются, как в качестве стран, производящих реадмиссию, так и в качестве направляющих стран, с тем чтобы убедиться, не приводят ли они к нарушениям прав человека;

6.16. обеспечивать регулярное обнародование соглашений о реадмиссии;

6.17. избегать использования неформальных договоренностей о реадмиссии или, по крайней мере, обеспечить, чтобы рекомендации, содержащиеся в настоящей резолюции, применялись и в отношении таких договоренностей;

6.18. стремиться к сотрудничеству с Европейской комиссией с целью создания действенных органов по мониторингу и координации сбора и анализа статистической информации, касающейся соглашений о реадмиссии;

6.19. создать механизмы профессиональной подготовки пограничников, гражданских служащих и других лиц, связанных с выполнением соглашений о реадмиссии, как в направляющих странах, так и в странах реадмиссии;

6.20. рассмотреть там, где это целесообразно, возможность проведения программ регуляризации в качестве альтернативы возвращения нелегальных мигрантов.

7. Ассамблея предлагает Европейскому союзу учитывать рекомендации в ходе переговоров по своим соглашениям о реадмиссии и при их продвижении, обеспечивая, чтобы они не противоречили соответствующим стандартам прав человека, и в частности статье 3 Европейской конвенции о правах человека и статье 19 Хартии основных прав Европейского союза, чтобы они не побуждали государства-члены к использованию при возвращении таких форм и методов работы, которые противоречили бы этим стандартам, обнародовать все статистические данные, касающиеся реадмиссии, и создать механизм мониторинга применения соглашений о реадмиссии. В частности, Европейскому союзу предлагается:

7.1. должным образом рассмотреть ситуацию в области прав человека и учитывать наличие в той или иной стране должным образом функционирующей системы предоставления убежища, прежде чем вступать с этой страной в переговоры о заключении соглашений о реадмиссии;

7.2. использовать свою сильную переговорную позицию, для того чтобы оговорить включение в соглашения о реадмиссии положений, гарантирующих права человека лицам, в отношении которых будут применяться эти соглашения о реадмиссии;

7.3. включать в свои соглашения о реадмиссии в качестве условия их применения положения, предусматривающие, что лицо в поиске убежища, в отношении которого применяется соглашение, вначале должно получить в данном государстве-члене Европейского союза доступ к эффективному средству правовой защиты, о котором говорится в статье 13 Европейской конвенции о правах человека, и что соглашение будет применяться лишь после того, как компетентный орган вынесет постановление по делу лица, обратившегося за получением убежища;

7.4. включать в свои соглашения о реадмиссии, в качестве условия их применения, положения, предусматривающие, чтобы граждане третьих стран не направлялись в страны транзита, где они могут столкнуться с ситуацией, угрожающей их человеческому достоинству с точки зрения социальных прав;

7.5. поручить компетентному органу осуществлять мониторинг применения государствами-членами заключенных при посредничестве Европейского союза соглашений о реадмиссии и организовать соответствующую подготовку для специалистов государств-членов Европейского союза;

7.6. наладить со своими государствами-членами тесное сотрудничество с целью сбора и оценки статистических данных, касающихся применения соглашений о реадмиссии, и обеспечить обнародование этих статистических данных;

7.7. изучить возможности взаимодействия между нормами, предусматриваемыми концепцией "безопасной третьей страны", и применением соглашений о реадмиссии, а также выявить возможные недостатки данной системы;

7.8. изучить последствия подписания соглашений о реадмиссии для граждан третьих стран в качестве условия либерализации визового режима и сотрудничества в визовой сфере применительно к целям Европейской политики соседства и международной политики развития Европейского союза.